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第三節 行政制度的設置與調整

一府三縣時期

  清初在臺灣一地設置一府三縣,隸屬於福建省。其行政區域大致沿襲鄭氏東寧王國舊制。改東寧王國的天興州為諸羅縣,把萬年州分成臺灣縣和鳳山縣,並將府治設於臺灣(即今天臺南安平一帶,這個地區當時叫「臺灣」)稱為臺灣府。當時的地方行政制度,是施行「四級制」。在省之下為道,道下為府(州),府(州)之下為縣(廳)。因此在臺灣和廈門另外設有「臺廈兵備道」,統治臺灣府。

  清廷領臺之初,實際上統治的區域只是極小的部分,北方的諸羅縣以北,仍少漢人的足跡(仍為平埔族的天下),後山(今宜蘭、花蓮、臺東)一帶,更是漢人足跡未達的草萊荒地。而且,即使諸羅、鳳山已設縣,但其長官(知縣)卻仍留在臺南,不願前往縣治(縣政府所在地)住所辦公(當時諸羅縣治在今嘉義市南方,鳳山縣治在今高雄左營區)。直到朱一貴事件(1721年)後,才親臨任所,由此可見其縣治教化開發尚未上軌道。

 
【清初台灣的地方行政制度】
 
【清初台灣地方行政圖】
 
【台南東門遺址】
 
【鳳山縣舊城門】
 
【鳳山縣舊城門今貌】
 
【清初一府三縣圖】
【左營城門】
 

一府四縣二廳時期

  1721年,台灣發生朱一貴事件,事平之後,平定事件有功的駐台南澳總兵藍廷珍之幕僚藍鼎元,有鑒於諸羅縣的範圍遼闊,治理困難,乃上書建議諸羅縣北部另立一縣。1723年,巡台御史吳達禮、黃叔璥亦上奏設縣。於是在該年,清廷畫大甲溪以北之地設彰化縣(縣治設於半線,今彰化市)、淡水廳(廳治設於竹塹,今新竹市)。1727年,清廷以澎湖為台灣至中國大陸之間的要衝,乃以整個澎湖諸島設為澎湖廳,使台灣行政制度成為一府四縣二廳。1786年,台灣發生林爽文事件,南部受創甚鉅,清廷乃於1788年將鳳山縣的縣治從興隆庄(今高雄左營區)移至埤頭街(今高雄縣鳳山市)。又因為林爽文事件時,諸羅縣民守城有功,乾隆皇帝為「嘉獎其義」,而將「諸羅縣」改名為「嘉義縣」,這名稱也一直沿用到現在。

 
【新竹城圖】
 
【淡水廳圖】
【馬公城門】
【李筱峰教授:談新竹東門】

一府四縣三廳時期

  終乾隆一朝,台灣行政區域都沒有太大的變化。事實上,乾隆時期正是漢人移民台灣的高潮,像是在宜蘭地區,漢人吳沙已進入拓墾,並與當地原住民建立不錯的關係,到了嘉慶初年,包括現在的頭城、礁溪等地,都成了漢人的地盤,但清廷對宜蘭卻一直是鞭長莫及,當地漢人為保障開墾的成果,乃上書清廷,希望在宜蘭設官治理,卻造成台灣社會的許多特殊情狀,最初清廷以經費困難為由拒絕,後來有海盜蔡牽想在烏石港(今宜蘭縣頭城鎮)建立據點,結果被當地居民合力擊退,此事件方使清廷警覺到宜蘭的重要性,終於在1811年設置噶瑪蘭廳,廳治設於五圍(今宜蘭市),統轄整個宜蘭地區。

 
【吳沙像】
 
【烏石舊港遺址】
【尤正國先生談頭城老街】
 

二府八縣一廳時期

  噶瑪蘭廳設置後,又有六十餘年的時間台灣的行政區域未做調整,但來自中國大陸的移民仍舊源源不絕地移入。1874年,台灣發生牡丹社事件,清廷派沈葆楨到台灣辦理防禦事務,沈葆楨趁此上奏清廷,力陳台灣必須重新調整行政機關,獲得清廷認同,於是在次年大幅調整行政區域的劃分。首先是在台灣北部增設台北府,並將原來的淡水廳分成淡水縣(約轄今台北、桃園二縣)、新竹縣(約轄今新竹、苗栗二縣),改噶瑪蘭廳為宜蘭縣,此三縣歸台北府管轄;至於台灣府,除原先管轄的台灣、鳳山、嘉義、彰化、澎湖等四縣一廳之外,又將現今屏東縣枋寮以南獨立設立恆春縣。經此調整,整個台灣地區就變成二府八縣一廳。另外,清廷還下令福建巡撫每年冬春兩季,必須住在台灣。

 
【二府八縣一廳時期行政圖】
 
【沈葆楨像】
   


設省時期

  牡丹社事件後不到十年,清廷又和法國發生了清法戰爭(或稱中法戰爭),戰爭期間,法軍一度攻陷澎湖,並進攻基隆、淡水,不久清廷和法國達成和議,台灣始免落入法國之手。有鑑於此,清廷更加重視台灣地位的重要性,而將台灣獨立設省,並再度大幅調整台灣的行政區域。首先將台灣府和台灣縣改名為台南府和安平縣,從此台南在行政名詞上不再代表「台灣」,台南府仍下轄原來的四縣一廳,此一時期「台灣」則成為台中的代稱,台灣府變成管轄中部地區,下轄苗栗、彰化、台灣(今台中縣)、雲林、埔裡社廳等四縣一廳,台北府內則增加了一個基隆廳,同時,為加強東部地區的治理,清廷又在東部設置台東州,直屬省轄。此一三府一州十一縣三廳的局面,也維持到清末台灣割讓給日本。

 
【設省時期台灣行政圖】
 
【劉銘傳像】
   

  清朝在台灣的行政區域調整過程可參見下表。從清廷對台灣行政區域的調整可以看出,自1683年併吞台灣至1874年牡丹社事件近兩百年間,儘管此一時期台灣人口大幅增長,土地也快速開發,但台灣行政區域始終未作太大的調整,並且大致都在有事件發生後才被動的調整,治台態度頗為消極。牡丹社事件發生後,清廷才總算警覺到台灣地位的重要性,治台態度也轉趨積極,但這也是滿清治理台灣的最後二十年了。

清代台灣廳縣設置演變簡表

康熙23年(1684)
一府三縣
台灣府 
諸羅縣、鳳山縣、台灣縣
雍正元年(1723)
一府四縣一廳

台灣府
諸羅縣、鳳山縣、彰化縣、台灣縣 淡水廳

雍正5年(1727)
一府四縣二廳
台灣府
諸羅縣、鳳山縣、彰化縣、台灣縣 淡水廳、澎湖廳
嘉慶16年(1811)
一府四縣三廳
台灣府
嘉義縣、鳳山縣、彰化縣、台灣縣、 淡水廳、澎湖廳、噶瑪蘭廳
(乾隆52年諸羅縣改名為嘉義縣)
光緒元年(1875)
二府八縣一廳

台北府
淡水縣、新竹縣、宜蘭縣

台灣府
嘉義縣、鳳山縣、彰化縣、台灣縣、 恆春縣、澎湖廳

光緒13年(1887) 三府一州十一縣
三廳

台北府
淡水縣、新竹縣、宜蘭縣基隆廳

台灣府
苗栗縣、彰化縣、台灣縣、雲林縣、 埔裡社廳

台南府
嘉義縣、鳳山縣、恆春縣、安平縣、 澎湖廳

台東直隸州


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